Dry swamp of Iznajar, Cordoba. Spain

Manifiesto relativo a la protección penal del Medio Ambiente

I. En las últimas décadas, el contexto medioambiental de crisis climática, de pérdida de biodiversidad y de contaminación ha incrementado la ya existente necesidad de tutela eficaz del medio ambiente. Su protección se ha convertido en un objetivo esencial para la mayoría de los Estados y para la Comunidad Internacional. No obstante, alcanzar esta meta se enfrenta con varias dificultades.

La más evidente es que cualquier actividad humana puede lesionar el medio ambiente. Además, estas agresiones pueden ser vistas socialmente como evitables (daño prohibido), pero también como necesarias (daño legal). La inclusión de una agresión ambiental en uno de estos dos grupos es una decisión normativa, contingente, sujeta a numerosos conflictos y no siempre vinculada a la gravedad del daño. 

Minimizar la realización de comportamientos lesivos prohibidos (de forma absoluta, en todos los casos, o relativa, cuando superan ciertos límites o infringen normas de cuidado) exige el empleo de un sistema sancionatorio dual. Este sistema, administrativo-penal, se articula a través de una respuesta gradual al daño ambiental según niveles de ilícito diferentes, hecho que restringe el ámbito penal a las agresiones más graves que per se o por su reiteración suponen una lesión o una puesta en peligro del bien jurídico tutelado por la norma. 

II. El recurso a los mecanismos sancionadores debe, sin embargo, partir del reconocimiento de su eficacia limitada en el actual contexto socioeconómico. En primer lugar, hay que replantearse si se puede mantener el modelo de desarrollo económico presente, insostenible desde el punto de vista de los costes medioambientales y de las desigualdades que supone. La tutela ambiental requiere fundamentalmente modificar los modos de producción y consumo y que ello se plasme en un cambio en los modelos de gestión de las actividades económicas. 

III. En segundo lugar, aceptada cierta capacidad preventiva de la normativa administrativa y penal en la tutela del ambiente, hay factores que afectan a su eficacia porque reducen tanto la probabilidad de condena como la de sufrir una sanción suficientemente grave. Ello contribuye a disminuir el efecto preventivo general y especial de la normativa penal ambiental en la medida en que transmite un mensaje de impunidad, de consideración de la agresión medioambiental como un coste asumible y de irrelevancia o papel secundario del medio ambiente en la lista de intereses y bienes jurídicos que han de preservar los poderes públicos. Esta segunda restricción en la capacidad de la normativa ambiental penal para satisfacer sus objetivos desde un punto de vista práctico conlleva el riesgo de que asuma una función mayoritariamente simbólica.

La inadecuada técnica legislativa en la redacción de los tipos penales genera dificultades en la aplicación. La dispersión de los delitos en el Código Penal, la falta de claridad en la definición de las conductas lesivas y en los criterios de distinción entre el ilícito penal y administrativo son obstáculos notables. Estos defectos surgen porque el ilícito ambiental presenta peculiaridades que impiden utilizar de manera automática la estructura de injusto de los bienes jurídicos individuales clásicos. El ilícito ambiental depende de una serie de variables cuya complejidad no se ha plasmado correctamente en la legislación penal. Cada tipo, básico y agravado, ha de recoger una clase de agresión a un concreto objeto de protección del medio ambiente (concebido desde una perspectiva autónoma) que tiene que ser lesionado o puesto en peligro. Así mismo, debe definirse qué se entiende por lesión consumada y en qué extensión (espacial y temporal) debe concurrir. La ausencia de un posicionamiento sobre estas cuestiones genera que la legislación ambiental sea indeterminada, redundante, incompleta y sistemáticamente defectuosa.  

Las sanciones descritas por los tipos son poco severas: las penas privativas de libertad no están previstas para todos los casos y suelen tener una duración que posibilita la suspensión, a la que se recurre de forma habitual; predominan las inhabilitaciones especiales de escasa duración y multas de poca cuantía en comparación con las establecidas administrativamente, en muchos casos fácilmente asumibles por el penado (especialmente cuando este es una persona jurídica).  

La garantía del cumplimiento del derecho ambiental y la persecución de sus infracciones siguen siendo los grandes desafíos de los poderes públicos. Por parte de la Administración se muestra una falta de control e incluso tolerancia, en no pocos casos connivencia, frente a las agresiones contra el medio ambiente, sobre todo durante periodos de crisis económica. Por otro lado, el sistema de justicia penal se enfrenta a cuestiones que a menudo presentan una alta complejidad técnica y dificultad de investigación. Así mismo, en general no se dispone de los medios de prueba adecuados, ni de personal técnico cualificado de apoyo. Por último, se aprecia una tendencia a imponer las penas menos severas posibles. Cuando ello no es así, el Gobierno de ocasión con frecuencia indulta, al menos parcialmente, para que se pueda suspender la ejecución de la pena privativa de libertad.

IV. Ante este escenario no se puede prescindir de la contribución que el empleo del instrumental penal tiene en la protección del medio ambiente. Este debe aspirar a ser un mecanismo de tutela eficaz dentro de las limitaciones que impone el modelo de sociedad actual. Ello requiere, desde la perspectiva de la producción legislativa, la creación y desarrollo de una normativa penal adaptada a la singularidad del injusto medioambiental, garantista y más fácilmente aplicable por el sistema judicial, que debería estar guiada por los siguientes principios:

– Lesividad ecocéntrica. La estructura del injusto del delito medioambiental se debe construir desde una perspectiva autónoma. La posible afectación a la vida o a la salud de las personas solo podrán tomarse en consideración como factores agravantes. 

– Intervención mínima. Se tiene que establecer un sistema sancionador dual, administrativo y penal eficaz, que reserve el nivel penal a las formas más graves de agresión contra el medio ambiente. 

– Legalidad y taxatividad. La normativa penal medioambiental no se debe sustentar en elementos vagos e indeterminados. Se demanda precisión en la descripción del bien jurídico y del objeto de tutela, en la identificación de las formas de agresión medioambiental, en las características que deben tener las conductas lesivas y en los criterios de diferenciación entre la normativa penal y administrativa. Sobre todo, se tendría que fijar en el tipo penal unos límites precisos, siempre que sea posible cuantitativos, que deslinden con claridad la diferencia entre el ilícito penal y el administrativo. La precisión de la regulación exige, así mismo, su simplificación. Ello implica soslayar la superposición entre tipos penales referidos al mismo objeto del bien jurídico medio ambiente, emplear el menor número de modalidades delictivas (que pueden englobar todas las reclamadas por las directivas europeas sin realizar una transposición literal) y remitirse a la normativa de la parte general sobre intervención delictiva, grado de realización, circunstancias modificativas, etc. 

– Proporcionalidad. Se debe disponer de un elenco de penas proporcionales a la gravedad de las agresiones contra el medio ambiente. La importancia de este bien jurídico y la necesidad de alcanzar una severidad suficiente que garantice su efecto preventivo demandan, en primer lugar, la previsión de penas privativas de libertad obligatorias para cada forma de agresión y condicionar la suspensión de esta pena o del indulto a la reparación del daño (que ha de incluir el restablecimiento de la situación anterior a la agresión siempre que sea posible); en segundo lugar, el establecimiento de multas superiores en su cuantía a las descritas administrativamente para el daño causado y adaptadas a la capacidad económica del agresor (recogiendo en el tipo penal el criterio que se debe emplear para su determinación); y, finalmente, la inclusión de inhabilitaciones especiales vinculadas con la actividad económica o recreativa que cause el daño y que se puedan catalogar como graves.

– Responsabilidad colectiva. Hay que eliminar los espacios de impunidad penal de los principales sujetos activos de estas lesiones medioambientales. Por ello, se tienen que incorporar mecanismos legales que permitan la responsabilidad penal de las personas jurídicas para todas las formas de agresión contra el medio ambiente. 

– Diligencia. La tutela eficaz del medio ambiente exige la sanción de todo daño que sea consecuencia de un comportamiento gravemente imprudente. Por otro lado, se ha de usar un concepto de imprudencia profesional reforzado que considere la falta de atención al estado de la ciencia o de la técnica como un incumplimiento grave del deber de cuidado. 

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